WTO框架内的长春农业发展
［摘要］中国加入WTO，使长春市农业的未来发展被置于WTO的整体框架之中。在新的条件下我们要审时度势，按照WTO的基本规则，积极调整长春市农业发展*策，把粮食生产作为农业保护的重点；把大力发展具有比较优势的农产品作为农业结构调整的重点；充分利用WTO规则的国内支持空间；充分利用WTO规则内的“绿盒”*策措施；利用资源优势，培育新的经济增长点。这一系列措施是长春市农业未来发展的重要保证。
作为国家重要商品粮基地，农业在长春市经济发展中一直占有重要地位。在全省25个国家商品粮基地县中，长春市占有4个，占全省总量的16％。2000年长春市GDP为8609987万元，其中农林牧渔业总产值1754426万元，占GDP的20．37％。这说明农业在长春市经济发展中具有举足轻重的作用不仅如此，在近年来深化国有企业改革，老工业基地因不适应市场经济的挑战而经济效益下滑，下岗人员逐年增多的严峻形势下，大量工业富余劳动力回流农业，在客观上起到了劳动力吸纳器和社会秩序稳定器的作用。从长春市的经济发展水平出发，农业在未来一个相当长的历史阶段内，仍将起到其他行业所不可替代的重要作用。
中国加入WTO，使长春市农业与整个中国经济一样面临新的挑战与机遇，长春市农业的未来发展将被置于WTO的整个框架之中。在新的条件下我们要审时度势，扬长避短，主动迎接挑战。按照WTO的基本规则，积极调整市农业发展*策，是长春市农业未来发展的重要保证。
一，农村经济面临的新问题
加入WTO之后，长春市农业面对国际国内双重市场的挑战。各种潜在的与现实的矛盾交相出现，使长春市农业面临新的困境。主要体现在以下几个方面：
（一）粮食连年增收，农民、*府负担沉重
作为世界*金玉米带，长春市农业中的种植业多年来一直以持续高产为全国瞩目。也正因为粮食的连年高产，曾多次获得国家的表彰。然而，伴随着短缺经济的结束，长春市农业已经风光不再。连续多年的粮食丰收，使农民卖粮难问题十分突出。粮食生产作为长春市农业的主导产业，在农民人均纯收入中占有相当大的比重。（据统计，2000年吉林省农民人均现金收入2296．07元，其中出售农产品收入为1674．85元占全部收入的72．9％）农产品的价值不能得到实现，直接减少农民的现金收入，导致农民生活水平长期徘徊不前。加入WTO，使农业与整个国际市场连成一体。农产品价值的实现与否，不仅取决于区内和国内市场的供需状况，而且与整个国际市场需求息息相关。只有在满足市场需求的条件下，产品才能转变为货币。在产品不能顺利销售的情况下，农业的连年丰收非但不能成为农民的财富，反而将导致本已稀缺的生产资金大部分固化，造成浪费，增加农民的债务负担。同时，粮食的连年高产，也将因*府不断增加财*补贴而加重*府的负担。
（二）农业生产面临买方市场困境
2001年长春市农产品价格几乎全面下跌，粮食价格为上年的81．3％；油料作物为85．4％；肉禽蛋类86．8％；水产品为93．5％；蔬菜为112．0％；鲜果为97．5％；干果为96．5％。农产品价格的全面下降表明，随着市场经济改革的不断深入，以短缺经济为特征的卖方市场已经宣告结束。国民经济正在向以买方市场和整体素质提高为特征的新阶段过渡。长春市农业生产的主要制约因素，已从以往单纯的资源约束，转向以需求约束为主，农业生产者利益受到需求不足的严重制约。加入WTO后，我国农民的生产经营行为也受制于国际市场的制约。近年来国际农产品市场同样处于买方状况，特别是我国农业小规模粗放经营所导致的农产品品质低、品种单一状况，远远不能满足国际市场对农产品日益增长的高品质、多品种及绿色营养需求。
（三）农民被动地面对市场
农业的产业特性使农民在市场面前遇到了一系列难题。第一，农业生产周期长，季节性强，结构调整难度较大。第二，农民的当年生产决策，都是建立在前一年的市场信号基础上，这种滞后决策的本身就潜藏着极大的盲目性；农产品具有鲜活特点，产品销售及时与否，对农业效益的实际影响极大。在买方市场条件下，农业的处境与其他产业相比更为不利。销售不及时不仅影响资金周转，而且可能导致产品质量严重受损以至于血本无归：第三，现有的小规模经营模式，使得农民在生产经营过程中独立面对纷繁复杂的国际市场变化，增大了收集、辨析、和处理市场信息的难度和成本，进一步加大了决策难度。
（四）各种人为因素制约农业发展
第一，在买方市场的条件下，一些粮食加工企业和外贸企业在向农民收购农产品时，人为地压等压价，造成了优质不优价的现象，严重影响了农民生产优质农产品的积极性；第二，部分粮食企业与粮贩串通一气，不收农民单独销售的粮食，只与粮贩交易，使国家补贴不能为农民增加收益，违反了国家粮食补贴的初衷，极大地损害了农民的种粮积极性；第三，某些地方*府部门将尚未发展起来的农产品市场当成摇钱树，乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派等现象屡禁不止。这种只为眼前的短视行为，严重地侵犯了农民利益，制约了农业的健康发展。在加入WTO之后，各种不规范的市场行为和过多的行*干预，只能扰乱市场秩序，并延缓国际国内市场接轨的正常进程。
二、问题的成因
（一）农村剩余劳动力转移进程缓慢，从根本上限制了农业经济效益的提高
改革开放20多年来，长春市经济获得了长足的发展。但是产业结构调整和产业升级步伐仍显迟缓。农业劳动力就业比重仍然较高。2000年长春市总人口700万，其中农业人口412万，非农业人口288万。与前几年相比，1990年长春市农业人口为405万人，1995年仍为405万人，但2000年农业人口迅速上升到412万人。数字表明，农业人口近年非但没有下降，反而出现大幅度回升。造成这一问题的原因是复杂的，但主要有如下几点：第一，工业化道路的畸形发展。作为国家老工业基地，长春是在国家重工业优先*策下建立起来的重工业基地，缺乏轻工业的有效配套，使整个工业化进程出现偏斜。重上业是以资金密集为主要特征的产业，吸纳劳动力的能力有限。因此，虽有大量资金投入，但并未带来相应的劳动力就业。造成了城市工业与农村经济的严重脱节。特别是近年来老工业基地因结构老化夕阳西下，大批文化程度不高的下岗工人，因在城里就业无望而大量回流农村；第二，限制人口流动的户籍制度。为了保证重工业优先*策的有效实施，我国在建国后配套实施了限制农村人口自由流动的户籍制度。在城乡之间形成了一道天然屏障，保证了在资源短缺条件下城镇居民的优越的工作和生活条件。户籍制度的制定，延缓了农村剩余劳动力向城镇转移的步伐；第三，粮食提价的误导。20世纪90年代初期，国家针对部分经济发达地区出现的撂荒耕地和非法经营粮食的问题，为了稳定粮食生产、流通秩序，保证12亿人口的吃饭问题，曾经出台了粮食提价*策。这一*策旨在保护粮农的生产经营积极性，稳定粮食生产。但对于刚刚出现向城镇转移意识的产粮区农村剩余劳动力，则产生了误导作用。对农村剩余劳动力继续从事农业生产起到了固化作用。众多剩余劳动力共同分享有限的农业产出，其结果只能是降低人均农业生产规模和农产品产值及产量。从而进一步强化农业的低效益。
（二）现行的部分制度、*策不利于农业的进一步发展
首先，农业投入比例偏低，制约农业经济效益的提高长春市2000年*府总支出为510892万元，其中用于支援农业支出5266万元，农业综合开发支出3501万元，农林水利气象部门的事业费支出11830万元。上述各项加总为20597万元，仅占*府支出的4％，这与农业人口占长春市总人口的比例（58．8％），以及农业在长春市经济中的贡献（农业总产值占GDP的20．37％）都是极不相称的。其次，农村联产承包制曾因激发了农民的生产积极性，而带来了农产品产量的极大提高。随着改革不断向纵深发展，土地承包制一定30年不变所带来的土地使用权制度的僵化和生产规模狭小，又成为农业进一步发展的制约因素。2000年长春市农业机械总动力2126983千瓦，其中柴油发动机动力1692488千瓦，汽油发动机动力74530千瓦，电动机动力359965千瓦；大中型拖拉机5197台，小型拖拉机69308台；大中型拖拉机配套农具17392部，小型拖拉机配套农具167924部；农业排灌动力机械98047台；联合收割机和机动收割机仅13台。农业机械化既受制于农业投入的不足，又受制于农业经营规模的狭小，而农业机械化的落后又将近一步制约农业的持续、稳定发展。
（三）农业的市场化程度偏低
首先，土地使用权流转市场尚未建立。尽管在很多地方已经形成土地使用权流转趋势，但由于缺乏规范的市场，一方面现有的流转规模很小，另一方面流转的过程中极易发生侵权违法行为，不利于农村社会秩序的稳定；其次，缺乏有效的农贷市场。良好的经济运行，有赖于有效的资金投入。而目前长春尚未建立起有效的农村资金市场。在现实生活中，农行的大部分贷款主要流向了非农企业，使本已有限的农业资金更加稀缺，形成农业发展的资金瓶颈。与之相适应的是一些放高利贷的农村地下钱庄却屡禁不止，成为农村资金市场的活跃主体。其违法行为，严重干扰了农村金融市场秩序；再次，缺乏有效的服务体系。农业产业化的良性运行，依靠功能完备的农村社会化服务。。产前、产中和产后服务，不仅可以延长产业链条，增强农业的组织化程度；而且可以吸纳更多的劳动力就业，但目前长春市农业社会化服务体系尚不完善，农民不仅要单独面对国内市场，而且要面对复杂的国际市场，极大地增加了农民的经营风险。
（四）城乡收入差距的不断扩大制约了农村经济发展
近十年来与全国同步，长春市的城乡居民收入差距一直呈扩大的趋势。1993年长春市城镇居民人均年可支配收入为2128元，农民人均纯收入为928元，相差1200元；1996年城镇居民人均可支配收入为4146元，农民人均纯收入为2245元，相差1919元；2000年城镇居民人均纯收入为5550元，而农民人均纯收入仅为2420元，相差3130元。农民人均纯收入不到城镇居民的一半。如此之大的差距表明：农业生产比较效益下降，农民收入长期得不到提高，生活水平徘徊不前，既降低了农村消费品市场需求，也降低并限制了农民的生产资料投入，使农业生产力水平长期得不到提高，农业机械化水平长期维持在较低的水平，严重地制约了农村经济的发展。
三、WTO框架内长春市农业发展*策的选择
加入WTO，意味着我们要按照WTO的规则调整和制定我们的*策。因此，从长春市的实际出发，制定一整套切实可行的农业发展*策，用*策推动农业的健康发展，是十分必要的。
（一）要把粮食生产作为农业保护的重点
加入WTO之后，面对整个国际农产品市场，我国粮食已经失去价格优势。按照比较优势原则，长春应当放弃粮食生产。从经济效益角度讲，这样做无疑是一项理智的选择，它可以节省大量的*府补贴，使有限的资金、技术、土地等稀缺生产要素投向平均利润率高的产业。从而获得较高的经济效益。但是放弃粮食生产，将带来两个难以解决的问题：一是作为世界人口大国，目前12亿人口，未来16亿人口的吃饭问题将依靠谁来解决；二是放弃粮食生产后，大量原来从事粮食生产的农业劳动力的就业出路在哪里？这两个问题得不到有效解决，我国的社会稳定和经济发展就将失去坚实的基础。作为国家的主要商品粮基地，我们肩负着保持国家社会经济秩序稳定的重任。因此，在WTO框架内，现阶段长春市应当因地制宜地制定保护粮食生产的相应对策。从长计议，应当对粮食生产做有条件的调整。调整目标应当以不断增长的生产和生活需求为导向。尽可能生产适合市场需求的农产品，以获得尽可能多的经济效益。减少粮食生产对粮农的负面效应。
（二）把大力发展具有比较优势的农产品作为农业结构调整的重点
从总体上看，农业与其他产业相比不具有比较优势。立足于长春市的实际情况，除粮食这一特殊产品外，对其他不具备价格优势的农产品，不应再对其进行保护，使其按照市场需求进行调节，以最大可能地满足广大消费者的多样化需求。依据国家的产业*策，长春市应按照自己的比较优势来调整本市的农业结构，把不具备竞争优势的产品减少到最低安全水准。将节省下来的大量生产资源投入到有竞争优势的产品生产中，实现资源的最佳配置。要积极发展经济作物和饲料作物，推动种植业结构向粮、经、饲三元结构转变。粮食作物向优质化，专用化发展；压缩普通玉米种植面积，增加专用玉米、优质水稻和优质大豆种植面积。经济作物重点围绕薯类、瓜菜、果品、花卉、苗木、优质烟叶、特种油料、药材、食用菌等八大类上规模，上水平，上品系。饲料作物重点发展高能量，优质蛋白品种。城市近郊逐步退出粮食生产，发展无公害绿色农产品，建设农业观光区，形成都市型农业圈。
作为地处世界*金玉米带的长春市，农业的产业化经营将使畜牧业成为最具潜力的产业。他有利于将玉米高成本低价格的优势转化为畜产品以及加工业的高附加值优势。因此，我们应当充分利用我省丰富的资源优势，面向国际国内市场构筑以畜牧业为主体的农业经济框架按照社会化大生产的要求来发展畜牧业，逐步形成区域化布局，规模化饲养，专业化加工，推动标准化生产。使畜牧业成为我市粮食转化的主渠道和农民增收的主要财源。
（三）充分利用WTO规则的国内支持空间
WTO规则对农业生产的国内补贴作出了明确的约束。但在WTO框架内我们对农业的支持尚有一定的活动空间。目前我们仍然需要通过农业补贴调动农产品生产的积极性，营造一个持续发展的现代农业。根据我国农业发展的需要，参考国际经验，今后长春市农业生产的支持应建立以农产品价格支持尤其是以粮食价格支持为核心的*策体系。这一体系的重点：一是支持目标由短期化转向长期化。从我国人口大国的现实出发，农产品的供给短缺将成为未来农业发展的主要矛盾。因此，我国农业补贴支持*策的基本目标应该以提高农业生产能力为中心，同时兼顾农民收入。即通过农业补贴，调动农产品生产的积极性，不断提高农业生产的科皮含量，营造一个持续发展的现代农业。农业补贴的所有操作，都要围绕这个基本目标进行。二是支持方式由投入补贴转向产出补贴。两种补贴方式相比，产出补贴方式要优于投入补贴方式。这是因为：第一投入补贴往往是与农产品的低价格相联系。低价格出售农产品，一方面将使农产品市场出现扭曲，进而导致整个产品价格体系出现扭曲；另一方面低价格必然挫伤农民生产的积极性。因此，与投入补贴相联系的农产品价格使生产系统缺乏效率。第二投入本身也使生产资料价格出现扭曲。由于生产资料的稀缺性，使得农业生产资料交易实际上只是*府的行*配置，其结果，一方面低价销售生产资料，必然产生一些寻租行为，降低农资的行*配置效率；另一方面生产资料的低价销售，还使农资生产企业不能依据市场信号组织生产，企业缺乏内在的动力和活力，因而农资生产企业也缺乏效率。第三，与产出补贴相比，投入补贴的种类多，环节多，补贴工作的难度相对较大，补贴*策运行的成本相对较高。基于投入补贴方式的种种不足，大多数经济发达国家在农业补贴实践中多采用产出补贴方式。三是支持运行由随意性转向经常化。为了保证补贴的有效运行，必须建立起一整套基本的规章制度，加强管理，减少和逐步杜绝随意性，提高农业补贴的运行效率。
（四）充分利用WTO规则内的“绿盒”*策措施
WTO规则对*府支持农业*策的限制，仅限于能引起贸易扭曲的“*色”*策，而对不引起贸易扭曲的“绿色”或称“绿盒”*策，则不在限制之列。WTO规则内的“绿盒”*策具体包括：一是*府的一般性服务，如科学研究，病虫害防治，培训，推广与咨询服务，检验服务，市场促销服务，基础设施服务等；二是为食品安全而建立的公共储备；三是国内食品服务；四是与生产不挂钩的直接收入支持；五是作物保险与收入安全计划；六是自然灾害救济；七是结构调整援助，如生产者退休计划；八是环境计划；九是贫困地区的援助计划。“绿盒”*策的存在，为*府支持农业提供了有利的机遇，我们可以将用于价格补贴和投入补贴的一部分财力，转移到“绿盒”*策的合法名目下，通过“绿盒”*策合法地注入农业。
在过渡期内，长春市要加大农业科技投入，加强农业技术研究工作，通过科技活动，推广农业科技，不断提高长春市农产品的科技含量，增强长春农业的整体竞争力。增加农业基础建设投入。加强以水利建设为核心的农业基础设施建设工作，为农业生产提供良好的道路交通，邮电通讯，能源市场信息等方面的服务。增加农村环境和生态保护投入。加强农村环境监测，污染治理和环境保护工作，加强农业病虫害的预测预报工作。
（五）利用资源优势，培育新的经济增长点
长春市地处世界*金玉米带。在种植业中，玉米种植具有得天独厚的气候优势以及多年形成的农民自身的技术优势。要将资源优势转化为经济效益，必须加大对玉米的综合开发力度。一方面要适应市场需求，适度增加特种食用、工业用玉米种植面积，减少低价饲用玉米的种植面积；另一方面迅速扩展玉米开发空间，在加快研究开发的基础上，加快科研成果的转化速度，使资源优势迅速转化为经济效益。将玉米的进一步开发利用作为长春经济发展的新的增长点，不但可以有效地利用资源优势，还能保证长春经济的持续稳定增长。可以说，做大，做好玉米经济这篇大文章，对长春经济未来几十年的发展具有极其重要的战略意义。
